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“三治融合”视域下乡村社会矛盾化解的理据和路径 ——以湖北英山东夹铺村一起非法占用农用地案为例
2021-01-11 21:29:20 来源:楚天法治 点击: 0
文/周建航  胡君子*
 
摘要乡村社会的复杂性和人情世态的多样性,注定在各个层面各个领域,矛盾是始终存在且无处不在的,既有家庭邻里间“亲近型”矛盾,又有干部群众间“隔阂型”矛盾,还有私利公益间“对立型”矛盾。充分吸收协同治理、多元正义、复合救济等先进理论成果,构建起契合中国场域的“三治融合”乡村社会矛盾化解新机制是长治久安之道。本文通过一则非法占用农用地案的圆满处理来剖析自治、法治、德治的融合路径。
关键字:三治融合  乡村社会  矛盾化解
 
实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴蓝图,离不开一套科学圆融的矛盾纠纷化解机制。因为以问题为导向是厘清思路、找准出路的本质思维。

一、乡村社会矛盾的主要类型
 随着乡村经济的快速发展和乡土结构的显著变化,乡村社会利益冲突增多、情感纠葛加剧、信任根基松动,各类矛盾纠纷呈现出显性增长,甚至引发恶性刑事案件。本文仅抽取其中最典型最常见的三类乡村矛盾作为解剖样本,为后续分析奠定探讨前提和话语规范。
(一)家庭邻里间“亲近型”矛盾。人与人之间靠得越近、交往越密,性格的缺点和差异暴露得越明显,思维的分歧和异见彰显得越充分,因此矛盾也越多。乡村社会常见的家庭邻里矛盾有:1.发生在夫妻之间,或因性格不和导致吵架甚至演变为家庭暴力;或因一方长期外出务工而造成两地分居变得感情淡薄;或受社会风气影响婚外情比例上升扩大关系裂痕;或因离婚争夺共同财产和孩子抚养权。2.发生在婆媳妯娌之间,一方面媳妇遗弃或变相虐待老人,妯娌互相推诿不尽赡养义务;一方面婆婆挑刺媳妇,横竖不对付,无法和谐共处。3.发生在兄弟姊妹之间,有因性情各异、父母偏心引发不睦的;有因成年分家你争我夺的;有因拆迁补偿、遗产继承等财产分割而反目的。4.发生在左邻右舍之间,通常起源于言语不和、争水争路、争田争地、垃圾堆放、嫉妒攀比等小摩擦,日积月累攥成大矛盾,甚至激化到打架斗殴,酿成刑事犯罪。
(二)干部群众间“隔阂型”矛盾。干部与群众基于“官与民”“治理者与被治理者”“服务者与被服务者”等角色定位的不同,天然存在微妙的“对弈”关系,尤其在基层民主意识复苏过程中,干群矛盾逐渐凸显,原因是多层面的:1.干部作风不正办事不公导致信任丧失。如执行政策时藏有私心杂念,涉及利益分配时向近亲属、贴心人倾斜,造成群众怨声载道或敢怒不敢言。2.工作方法简单粗暴引起干群对立。基层人才外流严重,村领导班子总体素质不高,办事方式要么“硬”,落实计划靠“行政命令”,推动工作靠“经济处罚”,解决纠纷靠“恐吓哄骗”;要么“软”,对村民反映的问题推诿扯皮,对发现的矛盾敷衍塞责,甚至对正当要求置若罔闻。“软”和“硬”都从不同角度损害了干群关系。3.基层基础薄弱矛盾化解有心无力。限于人力、物力、财力的匮乏和制度机制衔接不畅,基层最后一公里卡壳现象层出不穷,导致矛盾无法有效化解,村民不满持续发酵。4.群众诉求不合理缠访闹访加剧隔阂。近年乡村留守人员增多,且受教育水平普遍较低,少数人思想偏执,即便无理亦较真,成为难缠的“上访户”,干部的“眼中钉”,二者关系极度紧张,互看不顺眼,彼此心怨恨。无论基于何种因素,干部与群众的黏合度、鱼水情在缓慢稀释,而隔阂性、防范心则日益上升,正成为乡村治理过程中无法忽视的病态。
(三)私利公益间“对立型”矛盾。乡村振兴战略的全面推进,使寻机而动的各类项目雨后春笋般涌现,既激活了乡村的发展潜力,也带了乡村的问题隐患,矛盾突出表现在经济与环保的平衡难以圆融:1.养殖业与水源污染。养殖业是农村传统产业,为降成本养殖业选址多靠近水源,将动物粪便简单处理即排入水中,造成空气和水源污染,引起周边百姓强烈抗议。但政府骤然关停则养殖主面临破产失业,采取环保排放模式又无财力支持,进退两难。2.采石业与林地侵占。英山多山,为开山取石致使林地被毁的违法事实间或发生,现实需要和生态保护在跷跷板中长期角力。3.采砂业与河道毁损。河砂开采导致河道改向,河床下降,河堤损毁,积水坑密布,水质变差,但市场上河砂价格持续走高,需求旺盛,不少人明知违法犯罪仍铤而走险,资源的紧缺性和资本的逐利性将矛盾推向高点。

二、“三治融合”助推乡村矛盾化解的理论依据
面对着乡村社会盘根错节的“亲近型”矛盾、“隔阂型”矛盾、“对立型”矛盾,如何有效降低噪声、弥合分歧、化解矛盾,党的十九大报告提出“要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”这既回应了转型时期中国乡村社会矛盾化解的新需求,也体现了改革路上中国乡村社会矛盾化解的新思维。即以自治活力、法治秩序、德治规范,构建起契合中国场域的“三治融合”现代化乡村社会矛盾化解新机制①,其以创新的姿态奔赴中国乡村的广袤大地,是吸收人类优秀文明成果为我所用的真诚实践,背后蕴含着深刻的理论根基。
(一)协同治理理论
协同治理理论由美国哈佛大学教授 Donahue John 于 2004 年首次提出。这种理论主要是指官方的政府部门、非官方的其他社会团体或者单位企业、甚至是普通的社会公众等各方力量基于共同的社会治理目标而开展的一系列磋商与合作,在此过程当中它们各自发挥着领域内的独特优势,从而有效治理复杂公共事务的一种制度安排。②
协同治理是相对传统的单向线性治理模式而言的。在古代中国,乡村治理实行“皇权不下县、县下皆自治”的“乡绅式”治理,崇“德”;新中国成立后,“政社合一”的人民公社制将政治力量渗透到乡村社会所有领域,尚“法”;改革开放后,以“村民委员会”为标志的基层群众自治制度走向舞台,重“自”。③三种模式各有弊端:乡绅式治理几乎割裂了中央对基层的控制,易出现上泽虽布而不得下疏,下情虽苦而不得上达的局面,是依凭德治最易滋生的问题;人民公社制却迈向另一个极端,中央用力过度,卡得太死,管得太严,消泯了基层活力;基层群众自治则因大多数村民对自身作为治理主体的角色认知模糊且参与权利虚化,容易被别有用心之人钻空子,透过贿选舞弊等操作把持基层政权,衍生新一代的宗族势力和村霸,腐蚀基层生态,让浅层矛盾进一步深化。
 在传统的单向线性治理模式已无法满足纷繁善变的现实需要时,亟需一种更为广阔成熟的新体系来应对复杂性、系统性的治理危机——协同治理闪亮登场,它以矛盾化解为导向,以资源整合为手段,以灵动处事为特点,伴随着国家治理现代化进程而兴起,已成为世界各国完善公共服务的优选项。“三治融合”从本质上恰恰契合了协同治理的核心内容,突出强调自治、法治、德治的主体协同、效能聚焦和价值融合,在具体的矛盾纠纷处理中发挥着聚少成多、相互补台、整体大于局部的聚合优势。
(二)多元正义理论
 矛盾之所以产生,在于各个主体的立场和诉求不一致,每个人都有自身的利益考量和思维模式,就是俗话说的,公说公有理婆说婆有理。因此,硬要以一把尺子来衡量所有是非对错,以绝对正义来调和全部矛盾纠纷,往往不能解决问题甚至引发新问题。好比种花养草,水仙花喜水,仙人掌耐旱,习性不同,养护模式则异,若同等对待,必有一伤。
 多元正义论的价值就在于充分考虑万事万物的丰富性和规律性,不偏执一端,不强求唯一,具有极强的包容度和灵活度,既肯定通过法治途经解决矛盾的权威优势,又不否定自治、德治等其他纠纷解决方式的存在合理性。④它的着眼点从惩罚矛盾制造者逐渐转向恢复被破坏的社会关系,寻求国家权力和个人权利的平衡,受害者和侵害者的平衡,是一种更富有弹性、温度、光辉的价值取向。
毕竟正义从来不是绝对的,追求绝对正义会损害正义本身。因此我们可以说“司法是维护社会正义的最后一道防线”,但绝不能说司法是维护正义的唯一防线。甚至在法律内部,对个案正义也有不同理解。比如,一则高空坠物案,A将一个花盆放在一扇临街的窗台上,但未将其放稳,以至于花盆很可能会掉下窗台。某天突然刮起大风,花盆从窗台掉落,刚好B路过,因躲避落下的花盆而快速逃到街道另一侧,恰被另一侧掉落的屋瓦砸死。那么A是否应对B的死亡结果负责?不同法学理论主张不同。因此,以一种更宽广更深邃的眼光来看待正义,有助于以一种更平和更理性的态度来解决争议。“三治融合”深度呼应了多元正义的思想内涵,以法治的刚性,德治的柔性,加上自治的韧性创新了社会矛盾预防和化解机制,成为有生命力的思考和探索。
(三)复合救济理论
社会是在无穷无尽的冲突中不断发展和进步的。⑤既然矛盾纠纷不可避免,思考矛盾纠纷发生后如何救济尤为重要。当前应对矛盾纠纷最典型的救济途经有三种:
一是公力救济。它是通过拥有公权力的第三人居中裁判来实现权利救济,其所依据的是国家法律、行政法规等实体内容和实施程序,通常表现为司法途径和行政途径。无论是我国的司法改革还是国际ADR潮流,都十分维护居中第三人的权威,但实践中公力救济不可能达到绝对完美效果。二是私力救济。私力救济相对于公力救济的成本较低,用时短,效率高,它是通过纠纷当事人自己的力量来解决纠纷的权利救济手段,但我们需要把法定范围内的私力救济与法定范围外的情形作以区分,原因是法外的私力救济存在着触犯法律底线的风险,因此在具体的实践中宜慎重对待。三是社会救济。最为典型的社会救济途径是人民调解,它是介于公力救济和私力救济之间的一种中间路径,丰富和发展了矛盾的解决方式,是社会进步又一个杰作。⑥

 三、“三治融合”助推乡村矛盾化解的实践路径
理论是灰色的,而生命之树常青。“三治融合”既是一种理念,又是一种实践,并非静态叠加,而是融汇共生。其中自治是主体维度;法治是功能维度;德治是价值维度。离开自治,法治和德治将失去根基;离开法治,自治和德治将短于保障;离开德治,法治和自治将缺少浸润。⑦三治在矛盾化解的过程中糅合得更自如、更充分、更彻底,以嵌入式互补、集成化推进实现各要素的整合增效,开辟出新时代乡村治理的前行方向。本部分将以案例形式呈现“三治融合”定分止争的生动实践。
基本案情:英山东夹铺村村民卢某某在未经批准的情况下,先后两次从其他农户手中流转28亩农田,深挖改造成虾塘,破坏耕种土壤,造成农田毁坏。经国土资源局鉴定,卢某某违法占用农用地(耕地)面积达23.79亩,其中基本农田17.49亩,涉嫌非法占用农用地罪。案发时,卢某某气愤非常,直言自己并不知道该行为触犯刑律,且自2017年10月至2018年10月挖田改塘期间,没有任何村镇干部和机关人员予以告诫警示,等到2020年大批资金投入,大量虾苗投放,才被公安立案,卢某某深感委屈和怨愤,直呼不公。且卢某某作为退伍军人执意回乡创业从事龙虾养殖,与妻子意见不合、关系紧张、争吵不断。
(一)区分“矛盾性质”明确“三治”侧重点
本案一案牵涉三大矛盾。家庭“亲近型”矛盾,因对创业养殖龙虾存在分歧导致夫妻关系不睦。干群“隔阂型”矛盾,基层干部疏于履行善意提醒义务,错过了劝阻卢某某挖田改塘的最佳时机,致使卢某某投入成本不断推高,成为卢某某怨愤的发源点。公益“对立型”矛盾,粮安天下,食为政首,保护耕地是基本国策,中国作为人口大国,人均耕地只有1.3亩,低于世界平均水平,而英山八山一水一分田,常用耕地更是低至1.75万公顷,耕地资源十分紧张,因此严格执行耕地保护制度,坚决打击乱占耕地势头,势在必行,无论卢某某有多少理由,其非法占用农地23.79亩的事实已经构成犯罪,损害公共利益。
一般而言,“亲近型”矛盾只要在可控范围之内优先“德治”,秉承尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结的家庭美德,和风细雨化矛盾于无形是最佳状态。而“隔阂型”矛盾涉及干部、群众两大自治主体,能够在“自治”的框架内,通过对话,实现自我管理、自我服务、自我沟通,是鼓励率先尝试的方向,有利于自治主体表达自由意志、提升参与意识、主动解决分歧。“对立型”矛盾损害公共利益,性质最为严重,多数时候已突破小打小闹的范畴,上升为违法犯罪,因此,“法治”及时介入是更为明智的选择。区分“矛盾性质”明确“三治”的侧重点,对于树立边界感和分寸感,助推矛盾解决具有积极意义,但绝不是界限分明,不可逾越,甚至更多时候各类治理方式此起彼伏在流动中配合默契完成化解危机的使命。如本案三类矛盾集于一身,理应以最突出的矛盾非法占用农用地为主线,以法治提纲挈领,统筹自治、德治解决纷争。
(二)紧盯“化解效果”丰富“三治”灵活性
2020年案件移送检察机关审查起诉。单从法律角度看,本案事实清楚、证据充分,且不知法并非违法阻却事由,以非法占用农用地罪起诉卢某某于法有据。但从矛盾化解的角度看,如此办理:因行为人受到刑事处罚,被破坏的耕地不能及时修复;强力制裁使卢某某对党政干部的怨恨更甚,进一步撕裂社会关系;案子起诉后如不服判面临上诉风险,再次消耗司法资源;一旦卢某某被判实刑,又多一个家庭妻离子散。
鉴于此,以多元正义视角评判,起诉不是最优解。若要妥善化解矛盾,必须发挥协同治理优势,采用复合救济思路,以高度的“灵活性”提升目标实现可能性。
灵活性体现在:第一、用活恢复性司法理念。“恢复性司法理念”最早由西方学者在20世纪中后期提出,并迅速在英美法系国家付诸实践。近年来,随着破坏环境资源犯罪上升,单纯的刑罚处罚难以实现降低犯罪率的目的,引入恢复性司法,促进生态修复,推进环境可持续发展,成为新路径。⑧这需要司法机关改变过去偏重刑事惩治的思路,探索建立“专业化法律监督”+“恢复性司法实践” +“社会化综合治理”三位一体生态检察新模式。第二、用活宽严相济刑事政策。所谓“宽严相济”,是指检察机关根据社会治安形势和犯罪分子的不同情况,在依法履行法律监督职能中实行区别对待,注重宽与严的有机统一,该严则严,当宽则宽,宽严互补,宽严有度,对严重犯罪依法从严打击,对轻微犯罪依法从宽处理。倘若卢某某积极修复被破坏耕地,以私力救济减轻损害,既认罪又认罚,检察机关可对其依法从宽处理。第三、用活公开听证让人民评判调解。即司法机关改变关门办案的旧传统,主动邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加评议,通过公开审查的方式办理案件,实现办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。如此“三治融合”在不知不觉中贯穿于办案理念、程序过程和实体处理。
(三)凝聚“思想共识”优化“三治”融合度
 本案矛盾焦点突出,通盘考虑案情后,承办检察官最大程度凝聚共识,立足“三治融合”一步步推动矛盾化解。
 第一步:释法说理,修复受损耕地。通过与卢某某的三次接洽,承办检察官进一步了解到卢某某虽将农田挖成虾塘进行养殖,开展个体经营,但并未在农田处新建固定建筑,产生不可逆转之破坏,耕地恢复可以期待。因此向其详细阐述了恢复性司法理念和认罪认罚从宽制度,希望卢某某积极采取措施,以实际行动换取宽缓处理。卢某某表示其中20亩能够迅速着手恢复,但尚有3亩虾苗刚刚放养,立即恢复损失过大,自己贷款创业,又遇新冠疫情和水情灾害接连发生,经济压力很大,希望可以延展期限。考虑到客观情势,检察官同意等来年开春虾苗上市后再补充恢复,当即双方达成共识,签订限期修复意见书。
第二步:坦诚对话,化解干群心结。在检察机关斡旋下,村干部与卢某某开诚布公进行了一次谈话。村支书首先道歉,承认事态发展到这一步村委有责任,但希望卢某某不要误会是故意设套钓鱼执法。而是大家普遍法律知识薄弱,以为耕地变鱼塘,都是从事农业生产,并不违法,村委将在耕地恢复中积极提供帮助。至此,看到村委的诚意后,卢某某亦解开心结,表示翻篇。
第三步:公开听证,引入人民评议。拟对卢某某非法占用农用地案相对不诉后,检察机关召开公开听证会,邀请代表委员,人民监督员、值班律师一起对案件处理进行最终评判,大家一致认可在恢复耕地的前提下同意对卢某某相对不诉。并借此机会上了一堂生动的法治宣传课。
第四步:村委调解,夫妻握手言和。向卢某某送达不起诉决定书时,检察官和村干部一起来到卢家,既表达祝贺又进行劝解,家庭创业宜同心协力,丈夫要多多尊重妻子,妻子要多多理解丈夫,有事好商好量,和气生财。今年经济形势严峻,希望你们互谅互助,携手共度难关,平安长远发财。在经历这次风波后,二人感慨万千,夫妻握手言和。至此,历经3个月的释法调解协商,卢某某非法占用农用地案终于得到相对圆满的解决。
乡村社会的矛盾解决,需要自治驱动、法治保障和德治润化,更需要乡土智慧、乡土逻辑和乡土情怀,只有遵循乡村社会的运行规律,体悟乡民所思所想、所感所为、所困所苦,才能更好的找准症结、抽丝剥茧、化危为安。

注释
①姜晓萍、许丹:《新时代乡村治理的维度透视与融合路径》,四川大学学报 2019年第4期
②嗽先进. 论政府跨部门协同治理 [M]. 北京:北京大学出版社,2015;25-27
③汤玉权、徐勇:《回归自治村民自治的新发展与新问题》,《社会科学研究》2015年第6期
④罗丹:《多元化纠纷解决机制的正当性》,西北大学硕士学位论文
⑤杨俊:《论私力救济的法律制度》[J].法制博览,2016(3)
⑥罗丹:《多元化纠纷解决机制的正当性》,西北大学硕士学位论文
⑦姜晓萍、许丹:《新时代乡村治理的维度透视与融合路径》,四川大学学报 2019年第4期
⑧周尔剑:《恢复性司法引入检察机关生态环境保护机制探索》正义网,2015-09-28.


作者周建航 英山县人民检察院  党组书记、检察长  四级高级检察官;胡君子 英山县人民检察院 法律政策研究室负责人  三级检察官 )
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