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行政非诉执行检察监督初探
2020-12-30 11:03:24 来源:楚天法治 点击: 0
文/刘红江 张乾宇
 
               
摘要行政非诉执行监督系对行政非诉执行立案、审查和执行活动的全程序监督,是人民检察院实行法律监督职能的一项重要组成部分。是强化法律监督、推动依法行政、维护司法公正、参与国家治理的一项重要工作。当前,各地检察机关积极探索、创新机制,取得了一定成效,但不可否认的是行政非诉执行案件增长明显,执行乱、执行难等问题也日益明显,须补强行政非诉执行监督的重要性、紧迫性,因此确有必要需要深入探讨监督程序,展开分析和研究,并对补强制度提出建议。
关键词:行政检察非诉执行 检察监督 调查核实
 
一、行政非诉执行概述
行政非诉执行,是指行政机关作出具体行政行为后,作为行政相对人,在法定期限内既不提起行政诉讼或者申请行政复议,又在义务履行期内不履行或不完全履行行政决定时,没有强制执行权的行政机关向人民法院提出申请,人民法院依据《行政诉讼法》和《行政强制法》的规定,对相应申请的合法性进行审查,经审查作出准予执行或不予执行的裁定后,在准予执行的情况下,通过国家强制力实现具体行政行为的内容的制度。行政非诉执行检察监督,是行政检察的重要组成部分,其与“穿透式”检察监督理念的贯彻休戚相关,事关检察权与监察权、行政权、审判权的界限与衔接,有必要对其予以进一步厘定。
目前,行政非诉执行检察监督工作开展了许多机制上的有益探索,但法律层面对于监督程序缺乏细致的规定,因此在行政非诉执行检察监督工作对于规范的指引比较模糊,着力点不够透彻。而在探寻行政非诉执行检察监督案件化办理精细化模式中,为促进法律机制和案件流程的规范统一,能够更好的突破行政非诉执行检察监督发展屏障的有效手段,更好的将行政非诉执行检察监督工作适应监督形式的变化,就必须对其进行探索,主动出击,更好的优化检察工作。行政非诉执行检察监督,是行政检察的重要组成部分,事关检察权与监察权、行政权、审判权的界限与衔接,有必要对其予以进一步厘定。

二、行政非诉执行的现状和存在的问题
法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。执行是贯彻和实施法律的最后一道程序,直接体现出法律效果和社会效果。从当前社会实际来看,市场经济的不断发展,各行政管理的服务职能不断延伸,大量行政非诉执行案件涌入法院,虽然行政非诉案件在数量上增长明显,但在行政非诉执行检察监督领域,检察机关普遍面临监督案源缺乏、监督工作不够深入、监督方式被动乏力、监督质效不够明显等现实困惑。而在人民法院裁判后往往也存在人案矛盾日益尖锐,行政非诉执行难、执行乱的问题比较突出,易侵害行政相对人或利害关系人的合法权益,损害司法公正和权威。我国行政非诉执行历经30年的发展,虽然在实践和理论层面得到了很大的提高,但目前仍存在些许问题。
(一)人民法院审查方式单一
根据《行政强制法》第57和58条之规定,人民法院对行政机关强制执行的申请系书面审查,若发现行政行为有明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据的、其他明显违法并损害被执行人合法权益的,可以在作出裁定前时听取被执行人和行政机关的意见。
书面审查的定义既没有进行形式审查,也不绝对实质审查,只是在对行政机关所提供的申请材料是否真实、是否合法、是否能证实自己的主张的证据与事实。因此法院对其的审理更多的是在于认定的事实以及法律的适用问题,不对其做出该行政决定的程序和适当进行审查判断。因此一方面,法院进行审查时在大多数情况下缺少行政相对人或利害关系人的质证环节,对于审查并不是实质性审查,在对于行政相对人或利害关系人而言,不能及时有效的进行反馈自身的诉求。另一方面,“明显”一词过于简单宽泛,操作性差,不同的法院对于审查的认定细节可能存在不一样的认知和理解,对证据是否充分、适用的法律是否正确也会存在差异,扩展到全国法院的审理情况来看可能会导致同案不同判情形的产生。
而对于行政机关来说,缺乏有效的监督,行政行为的不规范可能会更加突出。法院在一般审查后,对于行政案件的执行就会存在进一步的漏洞。
(二)被执行人权利救济存在问题
一方面,非诉执行和行政强制执行相比,缺少中止执行和终结执行的条款。另一方面,行政相对人若对法院裁定不服,没有相关法规规定权利救济途径。这样,行政相对人对于自身的权益得不到保障时,因没有详细且对接的救济程序,作为弱势一方损害的合法权益得不到有效申诉,就会将案件变成行政争议案件,引发社会矛盾,造成不良的后果,这是实际损害了司法机关的公信力。
(三)检察机关调查核实权相对薄弱
在查明案件事实、督促行政机关履行职责和实质性化解争议等方面发挥着不可替代的作用。但目前我们能看出,实践当中的调查核实权比较单一且被动,没有统一的尺度,通常情况下,很难达到有效的调查效果,对于监督的后续工作也不能及时展开。

三、行政非诉执行检察监督的法律依据
行政非诉执行检察监督,由人民检察院依据《中华人民共和国人民检察院组织法》之规定,对人民法院行使行政非诉执行职能活动的监督。在“两高”联合下发的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第八条规定,“人民检察院对人民法院执行行政判决、裁定、行政调解和行政决定的活动实行法律监督,其范围和程序参照本通知执行”,该规定中所提出的“法院执行行政决定的活动”系非诉执行。由此,法律明确了检察机关非诉执行监督的职权。同时该《通知》还指出检察机关对法院执行活动的监督方式是检察建议。在最高人民检察院发布的第十五批指导性案例中,湖北省某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案(检例第59号)的指导意义非常明确,检察机关在履行行政非诉执行检察监督职责时,发现行政机关的行政行为存在违法或不当履职情形的,可以向行政机关提出检察建议。至于该监督的性质,根据其具体援引的最高检《人民检察院检察建议工作规定》第十一条,其属于改进工作、完善治理的检察建议,即广义的监督范畴,并非对一般行政行为违法的监督。需要注意的是,法院作出驳回原告诉讼请求的判决生效后,行政机关申请执行被诉行政行为的,法院参照行政非诉执行申请,裁定准予执行,并明确执行的具体内容。
2012年8月和2014年11月,国家修订了民事诉讼法和行政诉讼法。民事诉讼法第二百三十五条之规定,确定人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。行政诉讼法第一百零一条之规定,明确在人民法院审理的行政案件中,对于期间、送达、财产保全……执行等,人民检察院对于行政案件的监督行政诉讼法没有规定的由民事诉讼法来相应调整和适用。检察机关在对于行政诉讼活动中的监督从法律层面上正式确立。
2016年3月,最高检发布了《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》,该《规则》第二条规定、第五条规定、第二十九条规定了人民检察院办理行政诉讼监督案件的程序、以及当事人申请的情形及向同级人民法院制发检察建议的情形。这些规定进一步明确了检察机关对包括行政非诉执行在内的行政执行程序所开展的检察监督的职权和监督方式。
2016年12月,“两高”联合下发了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》。该《规定》第21条再次明确,“人民检察院对人民法院行政执行活动实施法律监督,行政诉讼法及有关司法解释没有规定的参照本规定执行”。

四、行政非诉执行检察监督的必要性
(一)促进中国特色社会主义检察制度不断完善,实现“四大检察”全面协调充分发展
行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察共同构成“四大检察”,是检察机关行使法律监督职能的重要组成部分。行政检察的核心在于行政诉讼监督,其中所涉及的含审判中的所有程序及步骤。长期以来,行政检察监督是检察机关法律监督中的一个薄弱点。当前,随着社会经济的不断发展,服务型政府的转变,全国法院受理行政非诉执行案件总数量已经远超行政诉讼案件。全面加强对行政诉讼的检察监督,尤其是将增长迅速的行政非诉执行案件的监督作为推进行政诉讼检察监督工作新的增长点,有利于改变行政检察监督长期薄弱的态势,完善中国特色社会主义检察制度。
(二)监督人民法院公正司法,促进行政机关依法履行社会管理职责,保护行政相对人的合法权益
行政非诉执行是行政强制执行的最重要组成部分,对于实现案件当事人合法权益、维护行政权威至关重要。包括行政非诉执行监督在内的行政检察,就其功能来说,是“一手托两家”,既监督人民法院公正司法,又促进行政机关依法行政。2018年全国各级法院审理行政诉讼25.1万件,检察机关受理申诉案件9350件,占比不到总数的4%。除了10%左右的案件判决行政机关败诉,还有一部分案件得以和解,剩下相当一部分的行政诉讼案件的当事人未向检察机关申诉。不申诉绝不代表当事人心悦诚服。当事人不敢申诉、不信申诉、不会申诉,恰恰是行政检察监督“一手托两家”的薄弱点、空白点和发力点。因此,检察机关理应依职权主动介入非申诉的行政诉讼案件,加强行政非诉执行监督,促使人民法院依法履行自身的行政非诉执行,保障裁定得到高效执行,促进行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护行政相对人的合法权益,维护行政权威。
(三)预防和解决社会矛盾,维护社会和谐稳定
行政相对人不履行行政决定、行政机关向人民法院申请强制执行,这两者产生的原因都在于认为对方的行为违法、而自己的行为是合法的,且对方的违法行为导致己方合法权益受损。对此,如果不能公正解决双方的纠纷,处于相对弱势地位的行政相对人的合法权益受到较为严重的侵害,势必引起社会舆论,进而导致社会矛盾。基于这种情况,检察机关理应开展行政非诉执行检察监督,秉持客观公正立场,居中监督,不偏不倚。对于行政行为明显违法,人民法院仍裁定准予执行的,应当向人民法院和行政机关提出检察建议予以纠正,保护行政相对人的合法权益,改变其对行政机关的不满心理,对于行政行为符合法律规定的,应当支持合法的行政行为,引导行政相对人知法守法,依法履行法定义务,从而维护社会和谐稳定。

五、加强行政非诉执行检察监督的对策建议
(一)坚持监督与支持并重,贯彻“在监督中支持,在支持中监督”的理念
在办理行政非诉执行监督案件过程中,检察院民行部和法院执行部门可以建立信息共享机制,行政非诉执行检察监督的出发点在于维护行政权威和司法权威,积极与法院进行沟通交流,树立双赢多赢共赢理念,处理好监督与支持的关系。
1.对行政机关合法的执行决定,协助法院做好释法说理工作
平息相对人的情绪,最大限度消除认知分歧,充分运用行政检察建议,以灵活的方式使行政机关得以开展行政行为。例如,根据监督事项的轻重程度选择适用口头或书面检察建议,同时根据以往的案例进行类案检索,强化类案检察建议的在个案中的制发,使得对于相类似的行政问题时可以直接进行检索,采取较为灵活的方式与行政机关进行沟通。全面听取被建议单位的意见建议,在此基础上提出完善社会治理的类案检察建议,促使行政机关得到良好的建议,采取行政行为时坚持以法律为导向,保障行政相对人的合法权益,且在后续行业治理时,注重服务引导,强调自身责任。坚持监督与办案相结合的理念,注重以个案为突破口,积极开展专项活动,促进区域类相同相似问题的解决。
2.人民检察院履责时,要注重举一反三,以微知著
针对人民法院行政非诉执行受理、审查和实施等各个环节存在的普遍性问题可以开展专项监督活动,实现一案受理,相同种类受益的监督效果。检察机关开展行政非诉执行监督一方面承担着对法院受理审查行政强制执行申请的监督责任,落实监督效果,另一方面也承担着发现行政机关不作为、乱作为等行政违法情形的监督职能,因此行政非诉执行检察监督的方式更要灵活多样保障监督有效实施。在建立完善一般线索登记备案、从中进行审核将线索分流的基础上建立动态化监管机制。首先就要强化线索的落实,依托现有的全国检察机关统一业务应用系统建立监督案卡,实现案件办理全程留痕。三是落实结果反馈。对无法成案或终结审查的线索,应形成处理意见,做到事事有结果、件件有着落,切实解决行政非诉执行检察监督案件质量不高、成案率低的问题。
3.加强沟通,落实机制
实践当中我们能看出,一些行政机关对检察机关的法律监督持消极态度。对此,在与法院加强沟通的同时也需完善落实与行政机关之间的沟通衔接,形成“监督就是支持”的理念共识,通过充分发挥检察职能促使监督对象认识到检察机关法律监督的重要作用,从而自觉接受监督。进一步建立执法司法信息共享和移送机制,实现案件线索的互联互通。当前,检察机关与行政机关之间存在一定的信息交流壁垒。信息的零碎化和滞后性从开端上影响了行政非诉执行检察监督的有效开展。对此,应通过建立常态化行政非诉执行案件信息沟通与移送机制,改变之前检察机关依靠向行政部门调取材料、查询相关事项以及等待行政机关申请监督等相对狭窄被动的案件线索来源方式,创建信息共享平台,全面掌握行政机关行政执法情况,综合排查案件监督事项,检察机关内部完善线索登记备案、审核把关和线索分流等制度的基础上建立动态化监管机制。
在与法院、行政机关加强沟通、加强监督的同时,与行政相对人的联系也需要更为紧密,检察机关不仅向社会加大大宣传力度,积极普及检察机关办理行政非诉执行监督案件的法律依据、监督原则、办案程序等,打牢行政检察的群众基础,依靠人民群众进一步拓宽行政非诉执行监督案件的来源渠道,同时保障行政相对人的合法权益,对于案件当中相对人的救济权,检察机关须秉持客观公正的立场,积极推动当事人的救济权利得以有效获取,在面对行政机关时,行政相对人一般都是弱势群体,检察机关对行政机关加强监督的同时也须保障行政相对人的合法权利,避免行政案件不能依照法律进行合法推动转而变成社会矛盾点造成对立面。
(二)切实保障调查核实权
行政非诉执行检察监督的前提在于全面掌握违法主体的责任大小,当前的实践工作当中,检察机关行政检察部门需要开展大量调查核实程序,比如通过向行政机关调阅相关行政执法卷宗、与行政机关的工作人员共同进行现场勘验、询问相关当事人等。调查核实主要以调阅、复制相关行政执法卷宗及询问相关人员为主,形式较为单一,现如今的办案模式较为封闭,且由于缺乏保障措施,存在一些行政机关及行政相对人因利益考虑而逃避调查询问、拒不配合等现象,在这种情况下,不能够及时掌握相关违法主体的责任,不能够有效获取实际的效果,在运用大量精力下的调查核实仍处于被动状态。
保障调查核实权是检察机关履行法律监督职能的重要手段。人民检察院组织法对检察机关的调查核实权以法律形式予以明确。应结合监督实践进一步细化调查核实规则,规范调查取证程序,进一步明确责任,落实监督力,使检察机关在开展调查核实,认定违法行为、损害后果、固定证据等方面更具有可操作性,更好的有法可依。如最高人民检察院第十五批指导性案例之一浙江省某市国土资源局申请强制执行杜某非法占地处罚决定监督案(检例第58号),检察机关在办案过程中将调查核实作为重点内容,最终查明的事实系在调查核实的基础上作出,突出调查核实的重要性。
(三)及时采取刑事手段追究职务犯罪作为
行政非诉执行与民事执行、一般的行政执行不同,违法不予执行后遭受损失的往往是国家利益和社会公共利益,而该利益受到损害所造成的社会效果与一般的不同,会使公众的眼光落到司法机关以及行政机关上,往往会因一点点的煽动造成严重的舆论影响。检察机关在办理行政非诉执行监督案件中发现相关行政机关工作人员存在滥用职权或者不作为的,应注重分析其履职不当的深层次原因,对于涉嫌滥用职权或其他职务犯罪的,及时将掌握的案件线索和材料移送监察机关;对于司法工作人员涉嫌滥用职权、玩忽职守犯罪的,按照管辖权限依法移送刑事执行检察部门立案侦查,并且在后续处理上发回检察职能,继续督促行政非诉执行案件得到合理审查。同时也要充分的向公众释法说理,讲解案件办理情况,使公众享有知情权,避免造成不当的舆情影响。
(四)上下级检察机关整合线索资源,实现互相移送、共同监督的效果
上下级检察机关接力监督,须突出统筹管理。针对行政非诉执行检察监督线索管理较为松散的状态,强化上下级检察机关行政检察部门整体统筹,结合上下级检察机关的优势,突出线索移送备案,实现线索与监控同步,使分散的监督点转变为为合理配置,提升线索管理精细化、专业化和规范化程度。例如针对一起非法占地搭建房屋案,若该自然资源局向人民法院申请强制执行行政处罚决定书时,此时下级检察机关在办理其有关联的案件时发现该非法占地案当中非法占地的土地测量的面积系不合规,及时通过行政非诉执行检察监督线索平台移送给上级检察机关,共同实现案件监督,相反,上级检察机关在办理案件时发现的线索也能通过行政非诉执行检察监督线索平台移送给下级检察机关。
(五)发挥中国特色社会主义法治,探索建立检察建议抄送人大常委会备案制度
将检察建议落实情况纳入同级党委政府法治建设目标绩效等考核,切实将法治建设落实到每一部门,让政府部门切实感受到检察机关在对于行政非诉执行监督着力点,互相支持理解,同时建立检察建议抄送人大常委会备案,人大代表通过检察建议可以了解检察机关日常行政检察业务的工作,走访调研行政方面的案件问题,为检察机关提出意见。
(六)加强行政检察队伍建设,培养一支高素质的检察队伍
涉及到专业行政法律知识,对检察人员有计划地进行理论培训和业务培训,督促其加强本岗位业务知识的学习,形成常态,以此提高检察人员行政检察监督能力和水平,促进检察业务工作创新性发展,适应新形势下检察工作的需要。同时,应加强检察人员思想道德建设,强化公正执法理念,强基固本,确保检察职能高效履行。检察干警须坚持主动作为,保持办案力度,通过调查核实权、制发检察建议,督促法院、行政机关依法履行职责,办好人民群众反映强烈的、有广泛社会影响力的案件,通过办好典型案件,讲究解决实际问题,促进行业良好治理。
(七)加强对行政非诉执行检察监督的宣传手段和力度
各级检察机关应将行政非诉执行检察监督列入检察宣传重点内容,广泛开展行政非诉执行检察监督宣传。深入基层,充分利用各项活动和各种资源,切实将检察机关行政非诉执行监督职能向群众宣传到位。同时,积极拓宽宣传渠道,利用新媒体受众面广的优势,进一步丰富宣传方式。依托门户网站、潜江日报、潜江通等平台宣传,逐步提高行政非诉执行检察监督工作的群众知晓度,提升行政非诉执行检察监督的认知度和社会影响力,发挥检察职能,创造优秀价值。

六、结语
检察机关在对法院的裁定进行监督时,必然要审查行政机关申请法院执行的行政行为的合法性。表面上,行政非诉执行监督是检察机关对审判机关的监督, 实质上,它也是检察机关对具体行政行为的监督。检察机关通过审查法院的裁定,实现检察权对行政权的监督,促使行政机关规范执法,严格执法,同时也须保障行政相对人的权益。这在行政强制措施和行政处罚被滥用但缺少检察监督的今天,具有十分重要的意义,检察机关作为法律监督机关不仅在于保障提升人权、完善司法监督,更对于新时代全面推进依法治国,建设法治国家、法治政府和法治社会也具有非常重要的意义。
作者单位:潜江市人民检察院 
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