摘要：公益诉讼检察相较于传统检察业务具有更强的主动性，行政公益诉讼调查核实权的行使效果直接关系到案件办理的质量与效率。当前，该权力在法律性质上存在理论争议，实践中面临制度供给不足、强制力欠缺及配套机制不完善等现实困境。随着检察公益诉讼制度进入深化发展阶段，办案领域不断扩展，对调查核实权的规范运行提出更高要求。本文在分析调查核实权属性、现实意义及实践困境的基础上，从强化权力强制力、完善制度设计、优化配套机制等方面提出完善路径，以保障基层检察机关有效运用调查核实权，推动行政公益诉讼工作高质量发展。
关键词： 行政公益诉讼；调查核实权；法律监督；公益保护
一、检察行政公益诉讼调查核实权概述
行政公益诉讼检察调查核实权是检察机关为维护公共利益，在办理行政公益诉讼案件过程中，对公益受损事实、行政机关职责履行情况、违法行为与损害结果之间的因果关系等事项进行调查核实的权力。该权力贯穿于案件立案、诉前程序、诉讼准备等全流程，是检察机关履行公益诉讼职责的核心手段。
（一）调查核实权的法律属性
关于行政公益诉讼调查核实权的法律属性，学界存在多种观点：
1. 法律监督权说：认为检察机关在行政公益诉讼中代表国家履行法律监督职能，其调查核实权具有公权力属性，目的在于纠正行政违法行为，维护公益。
2. 原告权利说：主张检察机关在诉讼中承担举证责任，其地位类似于普通原告，调查核实权应视为诉讼权利^[1]。
3. 公益代表权说：强调检察机关作为公共利益的代表，其调查核实权源于公益代表的特殊身份，具有权力属性。
4. 双重身份说：认为检察机关兼具法律监督机关和诉讼主体的双重身份，调查核实权兼具权力与权利特征^[2]。
笔者认为，在我国宪制框架下，检察机关的根本职责是法律监督。行政公益诉讼本质上是检察机关通过诉讼形式实现对行政权的监督，调查核实权作为实现这一监督的必要手段，应定性为具有公权力属性的法律监督权。
（二）调查核实权与取证权的区别
调查核实权不同于侦查权、法院取证权等证据收集权力，其核心区别在于：
1. 性质不同：调查核实权强调中立性与程序性，侧重于对行为合法性的审查；而取证权更具主动性，旨在构建诉讼证据体系。
2. 目的不同：调查核实权着眼于判断权力运行是否合法、公益是否受损；取证权直接服务于诉讼胜负。
3. 强制力不同：调查核实权缺乏直接强制措施支持，依赖被调查对象的配合；而侦查权等通常伴随查封、扣押等强制手段。
二、调查核实权的现实意义
（一）保障行政公益诉讼顺利推进
行政公益诉讼的被告多为行政机关，证据往往由其掌握，存在严重的“证据偏在”问题。若调查核实权缺乏强制力，检察机关难以有效获取关键证据，特别是在行政机关不愿配合的情况下，案件调查易陷入僵局。强制性的调查核实权能够对行政机关形成制约，促使其依法提供材料，突破“调查难”的瓶颈^[3]。
（二）提升检察建议的精准性与权威性
检察建议是行政公益诉讼诉前程序的核心环节。其内容是否全面、准确，直接关系到能否促使行政机关自我纠错，避免进入诉讼程序。调查核实权为检察建议的制定提供事实与证据基础。通过深入调查，检察机关能够准确把握公益受损的范围、程度及因果关系，从而提出具有说服力的建议，减少行政机关的侥幸心理^[4]。
（三）强化对行政权的监督与制约
行政公益诉讼制度的设计初衷在于通过司法途径监督行政权力依法运行。调查核实权是实现这一监督的重要工具。通过强制性的调查，检察机关能够揭示行政违法行为，倒逼行政机关规范履职，形成“以司法权制约行政权”的治理格局。
三、调查核实权面临的困境
（一）法律制度供给不足
目前，调查核实权的法律依据主要散见于《人民检察院组织法》《人民检察院公益诉讼办案规则》等规范性文件中，存在立法层级低、规定原则化、程序规则缺失等问题。例如，《办案规则》虽细化了调查方式，但对拒绝配合的后果仅规定“向人大常委会报告”或“通报纪检监察机关”，缺乏直接的法律责任约束，导致权力刚性不足^[5]。《检察公益诉讼法》（草案）也未明确规定相关规制措施。
（二）权力强制力缺失，实践阻力突出
行政机关配合度低：行政机关作为被监督对象，缺乏配合调查的内在动力，常以“涉密”“内部规定”等理由拖延或拒绝提供材料。其他主体规避调查：企业、个人等因惧怕行政机关报复或出于自身利益考虑，往往不愿配合调查，甚至毁损证据。
地方保护主义干扰：检察机关在人、财、物上受制于地方政府，调查工作易受行政干预，影响独立性。
（三）配套机制不完善
人员配备与专业能力不足：基层检察院公益诉讼部门人员编制紧张，且多数检察官缺乏环境、食品、金融等领域的专业知识，影响调查深度^[6]。调查操作不规范：如勘验程序不规范、无人机等新技术使用缺乏统一标准，导致证据合法性受质疑。鉴定机制存在障碍：司法鉴定标准不统一、费用高昂、周期长，制约了环境损害等案件的调查进度^[7]。 经费保障不足：调查核实特别是鉴定费用缺乏专项财政支持，基层检察院难以承担高额支出，调查核实经费难以支付高鉴定费用当前环境公益诉讼过度依赖鉴定，几乎所有待证事项都需要通过司法鉴定来证实。因此就出现一个问题，鉴定机构的收费普遍偏高，而检察机关在鉴定费用方面的预算却相对有限，这导致检察机关经常面临无法支付鉴定费用的困境。
四、调查核实权的完善路径
（一）强化制度供给，明确权力边界
推动专门立法：在制定《检察公益诉讼法》时，设专章规定调查核实权的行使主体、程序、保障措施及法律责任，提升立法层级。细化操作规范：明确调查核实的启动条件、取证标准、技术手段使用规范等，增强可操作性。建立责任追究机制：对无正当理由拒绝配合调查的单位和个人，规定罚款、司法建议、纪律处分等法律后果。
（二）赋予调查核实权适度强制力
引入强制措施：对于故意隐匿、毁损证据或拒不配合调查的行为，授权检察机关采取暂扣材料、申请法院强制调取等间接强制措施。强化协作机制：建立与监察机关、公安机关的线索移送与协作机制，形成监督合力。提升权力威慑性：通过典型案例宣传、司法建议公开等方式，增强调查核实权的社会认可度与权威性。
（三）完善配套机制，提升行权效能
1. 加强队伍建设：增加公益诉讼检察官编制，引进复合型人才。开展专业技术培训，提升检察官在环境监测、数据提取等领域的实操能力。组建专家咨询库，为专业问题提供智力支持。
2. 统一鉴定标准与保障经费：制定全国统一的公益诉讼鉴定指南，明确损害评估标准。设立公益诉讼专项基金，由中央财政与省级财政共同保障，简化经费申请流程。
3. 优化检察一体化机制：推行“纵向联动、横向配合”的一体化办案模式，对重大案件由上级院统筹资源。探索“刑事+公益”“行政+公益”协同办案，发挥内部整合优势。
4. 推动技术赋能与公众参与：推广无人机、卫星遥感、区块链等技术在调查取证中的应用。完善“益心为公”平台，引入公众监督，拓宽线索来源。
五、结语
调查核实权是行政公益诉讼制度有效运行的基础保障。当前，应以公益诉讼专门立法为契机，从权力属性、制度构建、资源保障等多维度系统完善调查核实权，使其在法治轨道上高效运行，最终实现公益保护与行政监督的双重目标。
 
参考文献：
[1] 庞庆龙，韦仁伟：《赋权与规制双重视角下检察公益诉讼调查核实权间题研究》，载《法制与社会建设》2022年第12期，第117-123页。
[2] 朱全宝：《论检察机关提起行政公益诉讼：特征、模式与程序》，载《法学杂志》2015年第４期，第112-118页。
[3] 胡婧：《行政公益诉讼领域检察调查核实权之理论证成与体系化建构》，载《甘肃政法学院学报》2020第04期，第144-156页。
[4] 张忠民：《检察机关试点环境公益诉讼的回溯与反思》，载《甘肃政法学院学报》2018年第6期，第2842页。
[5] 廖秀健，钟雪，刘白．监督与制约：检察机关行使调查核实权的困境及其改进［Ｊ］．西北民族大学学报（哲学社会科学版），2019,41（3）：159-165页。
[6] 龙婧婧、陈忠、王立兵：《行政公益诉讼调查核实权运行分析——以湖南省检察机关办案实践为例》，《人民检察》2019年第8期。
[7] 严军，陶韵如．检察行政公益诉讼调查核实权的运行与完善［J］．辽宁公安司法管理干部学院学报，2023(3)。
（宋宗俊）